中房智庫(kù)認(rèn)為，2020年房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控仍將堅(jiān)持“穩(wěn)中有進(jìn)”思路：一方面著重防范經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)，另一方面，加快研究建立長(zhǎng)效調(diào)控機(jī)制，除不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記、城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)、發(fā)展不動(dòng)產(chǎn)租賃市場(chǎng)外，房地產(chǎn)稅制度的探索、醞釀將更多扮演預(yù)期調(diào)控工具角色，但短期內(nèi)不會(huì)推出。
 

　　中房智庫(kù)執(zhí)行院長(zhǎng)柴鐸
 

　　中房智庫(kù)研究員北京師范大學(xué)房地產(chǎn)研究中心研究員趙琳祎
 

　　自2010年限購(gòu)、限貸政策推廣實(shí)施至今已整十年。以“行政限制措施+貨幣政策+財(cái)稅政策”全面介入調(diào)控為標(biāo)志，中國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)在“史上最嚴(yán)厲”的調(diào)控周期中蹣跚前行。其間，特別是2015~2016年，有部分城市出于經(jīng)濟(jì)、財(cái)稅收入壓力進(jìn)行了局部、小范圍政策放松，但交易的快速回暖乃至“過(guò)熱”往往招致調(diào)控政策迅速收緊、加碼。在中央定調(diào)“房住不炒”背景下，地方“因城施策”調(diào)控的裁量空間不斷縮小，社會(huì)以往“短期經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)下滑會(huì)導(dǎo)致調(diào)控放松”的預(yù)期一步步落空，地方城市政府和房地產(chǎn)企業(yè)共同經(jīng)歷了一段由“緊張恐慌到倍感壓力，由興奮期待到失落低沉，由麻木適應(yīng)再到振作轉(zhuǎn)型”的心路歷程。在此過(guò)程中，“城市市場(chǎng)分化加劇”“行業(yè)集中度提高”“多元化經(jīng)營(yíng)”“新產(chǎn)品和商業(yè)模式創(chuàng)新”成為市場(chǎng)百態(tài)中的四個(gè)主題詞。
 

　　2019年，中國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)的內(nèi)外部形勢(shì)深刻變化：一方面，中國(guó)對(duì)外貿(mào)易摩擦加劇對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、資本市場(chǎng)發(fā)展、就業(yè)和居民收入構(gòu)成不利影響，經(jīng)濟(jì)三駕馬車進(jìn)出口、社會(huì)固定資產(chǎn)投資、居民消費(fèi)均面臨下行壓力。另一方面，年中“不把房地產(chǎn)作為短期經(jīng)濟(jì)刺激手段”提出后，市場(chǎng)政策預(yù)期趨于統(tǒng)一。就“銀根”來(lái)看，銀行中長(zhǎng)期社會(huì)貸款占比不斷走低，房地產(chǎn)業(yè)銀行貸款、信托融資政策迅速收緊，房地產(chǎn)業(yè)投資增速有所放緩，中小開(kāi)發(fā)商融資困難顯現(xiàn)；就“地根”來(lái)看，大城市在城市開(kāi)發(fā)邊界等“三線”劃定后正普遍加速進(jìn)入收縮式、內(nèi)涵化發(fā)展階段，《土地管理法》修訂改革征地制度，推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，向構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)邁出關(guān)鍵一步。
 

　　年初，調(diào)控“放松”的市場(chǎng)預(yù)期一度高漲，2019年4月19日政治局會(huì)議重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“房住不炒”“一城一策”，以“穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)預(yù)期”為目標(biāo)，聚焦防范、化解房地產(chǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，加速推進(jìn)長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，著力維持房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展成為中央和各地房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策的總思路。年內(nèi)，調(diào)控政策頻度達(dá)到歷史高峰。據(jù)中房智庫(kù)統(tǒng)計(jì)，2019年以來(lái)全國(guó)各地出臺(tái)房地產(chǎn)調(diào)控政策約595次，較2018年增長(zhǎng)35%。十九屆四中全會(huì)對(duì)中國(guó)未來(lái)發(fā)展建設(shè)的制度框架做出戰(zhàn)略安排，以“房住不炒”為原則、“因城施策”為策略、“長(zhǎng)短結(jié)合”為戰(zhàn)術(shù)的房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控體系正加速形成。回顧、剖析2019年政策思路和關(guān)鍵點(diǎn)，為2020年調(diào)控政策導(dǎo)向提供預(yù)期參考。

 

　　緊“銀根”：穩(wěn)預(yù)期、防風(fēng)險(xiǎn)、降杠桿加強(qiáng)房地產(chǎn)融資和信貸管理
 

　　本年度，貿(mào)易摩擦帶來(lái)的匯率波動(dòng)及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期變化向國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)傳導(dǎo)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、金融市場(chǎng)運(yùn)行的不確定因素正在增多，周期性、結(jié)構(gòu)性問(wèn)題凸顯，以房地產(chǎn)為代表的重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估升高。2019年全年，銀保監(jiān)會(huì)、央行等部門密集加力房地產(chǎn)金融風(fēng)險(xiǎn)防范，在銀行、信托、海外債、保險(xiǎn)等方面強(qiáng)化房地產(chǎn)融資渠道管理。
 

　　2019年初，央行在例行會(huì)議和公告中明確定調(diào)本年度貨幣政策，在提出“保持房地產(chǎn)金融政策連續(xù)性、穩(wěn)定性，保持個(gè)人住房貸款合理適度增長(zhǎng)”的同時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)禁消費(fèi)貸款違規(guī)用于購(gòu)房，加強(qiáng)對(duì)銀行理財(cái)、委托貸款等渠道流入房地產(chǎn)的資金管理”。同時(shí)提出加強(qiáng)對(duì)存在高杠桿經(jīng)營(yíng)的大型房企的融資行為的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)提示。
 

　　銀行貸款方面，央行建立專職部門，強(qiáng)化對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)和金融控股集團(tuán)的“宏觀審慎管理”，特別要求各金融機(jī)構(gòu)房地產(chǎn)類融資余額（表內(nèi)及表外、項(xiàng)目融資及按揭貸款）占比不得高于29%，強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款必須嚴(yán)格用于具備“四三二”條件齊全的項(xiàng)目，嚴(yán)格按照項(xiàng)目工程進(jìn)度實(shí)施放款，嚴(yán)格監(jiān)管貸款的資金流向，嚴(yán)禁房地產(chǎn)企業(yè)將貸款資金用于拍地及項(xiàng)目保證金等用途。銀保監(jiān)會(huì)下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展“鞏固治亂象成果促進(jìn)合規(guī)建設(shè)”工作的通知》（銀保監(jiān)發(fā)[2019]23號(hào)文)，加大對(duì)違反房地產(chǎn)行業(yè)政策的各種亂象行為檢查處罰力度，強(qiáng)調(diào)不得向“四證”不全、開(kāi)發(fā)商或其控股股東資質(zhì)不達(dá)標(biāo)、資本金未足額到位的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目直接提供融資，嚴(yán)格限制前端融資模式的發(fā)展。
 

　　信托融資方面，銀保監(jiān)部門和央行不斷加強(qiáng)窗口指導(dǎo)，要求全面、從嚴(yán)控制房地產(chǎn)信托業(yè)務(wù)規(guī)模。特別是對(duì)此前部分激進(jìn)的信托機(jī)構(gòu)突破“四三二”限制、通過(guò)特定資產(chǎn)收益權(quán)、股權(quán)收益權(quán)等方式幫助房企前期融資買地的行為進(jìn)行了警示督導(dǎo)，暫停了此類地產(chǎn)信托業(yè)務(wù)；對(duì)中小開(kāi)發(fā)企業(yè)前期項(xiàng)目融資構(gòu)成較大壓力。多年來(lái)社會(huì)高度關(guān)注、期待，多次呼之欲出的房地產(chǎn)信托投資基金(REITs)再次擱置。
 

　　個(gè)人購(gòu)房貸款方面，央行明確房貸利率調(diào)整事項(xiàng)，保持個(gè)人住房貸款利率水平基本穩(wěn)定。央行發(fā)布公告決定改革完善貸款市場(chǎng)報(bào)價(jià)利率（LPR）形成機(jī)制，推動(dòng)降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資成本。央行副行長(zhǎng)在政策吹風(fēng)會(huì)上表示，要確保差別化住房信貸政策有效實(shí)施，保持個(gè)人住房貸款利率基本穩(wěn)定。央行明確自2019年10月8日起，新發(fā)放商業(yè)性個(gè)人住房貸款利率以最近一個(gè)月相應(yīng)期限的貸款市場(chǎng)報(bào)價(jià)利率為定價(jià)基準(zhǔn)加點(diǎn)形成。首套商業(yè)性個(gè)人住房貸款利率不得低于相應(yīng)期限貸款市場(chǎng)報(bào)價(jià)利率，二套商業(yè)性個(gè)人住房貸款利率不得低于相應(yīng)期限貸款市場(chǎng)報(bào)價(jià)利率加60個(gè)基點(diǎn)。

 

　　強(qiáng)“地根”：改革征地、統(tǒng)一市場(chǎng)推動(dòng)重點(diǎn)城市內(nèi)涵式發(fā)展
 

　　2019年8月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過(guò)關(guān)于修改《土地管理法》的決定，新《土地管理法》于2020年1月1日起施行。這次土地管理法的修訂，包括集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，將完善現(xiàn)有的建設(shè)用地供應(yīng)格局。
 

　　在國(guó)內(nèi)大城市紛紛提出“建設(shè)用地總量約束”甚至“減量化”發(fā)展背景下，農(nóng)村建設(shè)用地資源成為城市內(nèi)涵集約發(fā)展必須盤活的寶貴后備空間。破除農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的法律障礙，有助于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)和房地產(chǎn)長(zhǎng)效調(diào)控機(jī)制。新《土地管理法》刪除了原《土地管理法》第43條“任何單位或個(gè)人需要使用土地的必須使用國(guó)有土地”的規(guī)定，明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市條件：第一，入市的土地要符合規(guī)劃，必須是工業(yè)或者商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途；第二，必須要經(jīng)過(guò)依法登記；第三，在每年的土地利用年度計(jì)劃中要做出安排；第四，即使獲得了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)之后的土地權(quán)利人也要按原來(lái)規(guī)劃的用途使用土地。改革在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)方面邁出堅(jiān)實(shí)步伐，有利于提升城鄉(xiāng)土地資源綜合利用效益、提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，也能夠助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級(jí)和新業(yè)態(tài)進(jìn)駐，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。同時(shí)，這一突破也對(duì)建立房地產(chǎn)長(zhǎng)效調(diào)控機(jī)制、突破土地資源瓶頸、降低社會(huì)綜合用地成本具有重要意義。

 

　　穩(wěn)市場(chǎng)：“三穩(wěn)”當(dāng)先、一城一策差別化實(shí)施限購(gòu)限貸
 

　　市場(chǎng)交易方面，限購(gòu)、限貸等行政管理措施依然是抑制短期地價(jià)和房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的主要手段。按照“穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)預(yù)期”的基調(diào)，多個(gè)城市對(duì)限購(gòu)、限貸、限商政策進(jìn)行了微調(diào)。“4·19”會(huì)議后，各地政策普遍收緊，市場(chǎng)熱度較高的城市如西安、蘇州分別升級(jí)了限購(gòu)、限售政策；深圳等城市二套房貸款利率上浮水平也止降回升，公積金政策收緊；合肥、蘇州、東莞等城市及時(shí)推出“限—競(jìng)”等土拍政策為土地市場(chǎng)降溫；河南、福建、浙江、安徽等省份以及成都、長(zhǎng)沙、武漢等城市相繼推出實(shí)施“一城一策”方案和文件。“7·30”政治局會(huì)議后，各地方政府根據(jù)城市和房地產(chǎn)市場(chǎng)特點(diǎn)精細(xì)化政策執(zhí)行和落實(shí)，深化“一城一策”調(diào)控，確保市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行，多地信貸、土地政策收緊，強(qiáng)化限購(gòu)等交易管理措施。但一些城市則推出放松落戶政策、人才房等措施，限購(gòu)政策迂回式松動(dòng)。值得注意的是，具有適度放松調(diào)控意圖的城市在東中西部均有分布，反映出在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下地方的壓力與急切。

 

　　促保障：繼續(xù)深化制度改革
 

　　本年度住房保障政策的核心是堅(jiān)定不移發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房，加快建立多層次住房保障體系。8月，住建部發(fā)文提出因地制宜發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房，加快促進(jìn)解決城鎮(zhèn)中低收入居民和符合條件新市民住房困難問(wèn)題。北京、上海、廣州等地積極探索共有產(chǎn)權(quán)住房的建設(shè)模式，增加共有產(chǎn)權(quán)房住房供應(yīng)，優(yōu)化調(diào)整共有產(chǎn)權(quán)房申購(gòu)政策。同期，各地加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，規(guī)范住房租賃市場(chǎng)秩序。發(fā)改委等十部門聯(lián)合發(fā)布《進(jìn)一步優(yōu)化供給推動(dòng)消費(fèi)平穩(wěn)增長(zhǎng)促進(jìn)形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的實(shí)施方案（2019年）》，支持人口凈流入、房?jī)r(jià)高、租賃需求大的大中小城市多渠道籌集公租房和市場(chǎng)租賃的住房房源，將集體土地建設(shè)租賃住房作為重點(diǎn)支持的內(nèi)容。“7·30”政治局會(huì)議專門強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造；8月，住建部發(fā)文提出棚戶區(qū)改造應(yīng)“盡力而為，量力而行”，科學(xué)確定年度任務(wù)，嚴(yán)格把握棚改范圍和標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)改造老城區(qū)臟亂差的棚戶區(qū)、國(guó)有工礦區(qū)、林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)。房企、各類地產(chǎn)基金等資本機(jī)構(gòu)加速介入城市更新。

 

　　黃沙淘盡始見(jiàn)金：2020房地產(chǎn)政策展望
 

　　2019年末，外貿(mào)摩擦緩和、人民幣匯率回升為國(guó)內(nèi)宏觀調(diào)控贏得了更大政策空間。12月12日中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，在年中22個(gè)城市試點(diǎn)“一城一策”房地產(chǎn)調(diào)控的基礎(chǔ)上，“全面落實(shí)因城施策”。12月23日，全國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)2020年著力穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)預(yù)期。12月24日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于營(yíng)造更好發(fā)展環(huán)境支持民營(yíng)企業(yè)改革發(fā)展的意見(jiàn)》正式發(fā)布，提振了市場(chǎng)信心。剛剛過(guò)去的元旦，央行下調(diào)金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金率0.5個(gè)百分點(diǎn)。
 

　　中房智庫(kù)認(rèn)為，2020年房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控仍將堅(jiān)持“穩(wěn)中有進(jìn)”思路：一方面著重防范經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)，整治各種違規(guī)金融行為，繼續(xù)拆解影子銀行，繼續(xù)降低居民杠桿率，刺激消費(fèi)；通過(guò)征地制度改革和信貸管控，防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和政府信用風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，加快研究建立長(zhǎng)效調(diào)控機(jī)制，除不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記、城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)、發(fā)展不動(dòng)產(chǎn)租賃市場(chǎng)外，房地產(chǎn)稅制度（包括個(gè)人房屋銷售的土地增值稅）的探索、醞釀將更多扮演預(yù)期調(diào)控工具角色，但短期內(nèi)不會(huì)推出。
 

　　綜合宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行趨勢(shì)和近期政策導(dǎo)向，中房智庫(kù)對(duì)2020年政策趨勢(shì)做九點(diǎn)判斷：第一，貨幣政策方面，由于銀行和各類金融機(jī)構(gòu)普遍下調(diào)房地產(chǎn)行業(yè)增長(zhǎng)愿景，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)融資渠道管控可能進(jìn)一步收緊；但在貨幣政策趨向?qū)捤傻拇蟊尘跋?，行業(yè)總體資金供應(yīng)狀況應(yīng)與2019年持平。
 

　　第二，由于資金鏈緊張和限售、限價(jià)等政策影響，中小房企經(jīng)營(yíng)困難導(dǎo)致的整合并購(gòu)可能增多，行業(yè)集中度趨向提高；結(jié)合“混改”背景，年內(nèi)可能推出房地產(chǎn)企業(yè)股權(quán)收購(gòu)相關(guān)規(guī)范政策，保護(hù)相關(guān)主體權(quán)益并防控風(fēng)險(xiǎn)。
 

　　第三，“減稅降費(fèi)”背景下繼續(xù)實(shí)施寬松的財(cái)政政策必然加大地方財(cái)政壓力，在積極開(kāi)辟新稅源、加大稅收征管力度的同時(shí)，前期財(cái)政赤字較大的城市（特別是三、四線及以下城市）將加大土地供應(yīng)力度；同時(shí)，結(jié)合居民住房需求周期以及全面落實(shí)“因城施策”的背景，個(gè)別城市調(diào)控政策可能松動(dòng)以輔助“賣地”，而首先松綁的可能是限售、限價(jià)政策；開(kāi)發(fā)企業(yè)則需警惕城市基本面風(fēng)險(xiǎn)。
 

　　第四，“改革土地計(jì)劃管理”提上議事日程，前期大城市普遍減量收縮發(fā)展，土地供應(yīng)緊張局面可能有所緩和；加之難得的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境緩和期，重點(diǎn)城市、重點(diǎn)區(qū)域土地供應(yīng)力度可能加大，開(kāi)發(fā)企業(yè)可重點(diǎn)布局優(yōu)質(zhì)土地資源。
 

　　第五，一線和熱點(diǎn)二線城市調(diào)控強(qiáng)度預(yù)計(jì)維持不變，市場(chǎng)交易應(yīng)有較明顯回暖，房?jī)r(jià)止跌企穩(wěn)，但價(jià)格快速上升可能性不大；信貸政策將被作為上述城市應(yīng)對(duì)價(jià)格可能過(guò)快回升的防備手段，存在進(jìn)一步收緊可能。
 

　　第六，結(jié)合第七次人口普查，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記可能加速推進(jìn)，真正實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)查詢，為未來(lái)建立“房地產(chǎn)大數(shù)據(jù)”、實(shí)施精準(zhǔn)調(diào)控提供依據(jù)。
 

　　第七，在城市步入內(nèi)涵式空間發(fā)展，而財(cái)政壓力顯著加大的背景疊加下，社會(huì)資本主導(dǎo)城市更新將成為主要模式，年內(nèi)可能對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)、城市更新基金、信托等資本機(jī)構(gòu)參與城市更新推出規(guī)范性政策，相關(guān)企業(yè)應(yīng)謹(jǐn)慎把握政策動(dòng)向，調(diào)整項(xiàng)目實(shí)施節(jié)奏。
 

　　第八，規(guī)?；》孔赓U企業(yè)和住房租賃市場(chǎng)在近年快速發(fā)展擴(kuò)張后步入瓶頸期，甚至誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，2020年政策可能轉(zhuǎn)向規(guī)范項(xiàng)目融資和運(yùn)營(yíng)管理。
 

　　第九，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)政策導(dǎo)向下，結(jié)合城市各類用房總體供需矛盾運(yùn)行，以及小微企業(yè)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)空間供給的需求，同時(shí)考慮構(gòu)建多主體供給、多渠道保障住房供應(yīng)體系的實(shí)際需求，商改住、商服物業(yè)銷售對(duì)象、規(guī)模的限制應(yīng)有所放松，以適應(yīng)新形勢(shì)。

 

　　黃沙淘盡始見(jiàn)金。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)和政策環(huán)境日趨復(fù)雜，只有掌握敏銳的市場(chǎng)閱讀力、深刻的行業(yè)洞察力、果斷的戰(zhàn)略決策力、堅(jiān)定高效的執(zhí)行力以及全鏈條資源整合與創(chuàng)新能力的開(kāi)發(fā)企業(yè)才能生存，并實(shí)現(xiàn)新一階段的跨越發(fā)展！（中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)）